云南边疆民族地区瑞丽跨境务工问题及对策研究 2015816

边疆民族地区跨境劳动力流入问题对策研究

——以云南瑞丽市为例

“跨境劳动力”或“跨国移民工人”（transnational migration worker） 是国际劳工组织(ILO)对一个在非本国工作并获得报酬的劳动力所下的定义¹。随着中国经济的快速发展，我国经济与周边国家经济发展水平差距明显加大，边疆民族地区跨境劳动力的大量流入已经成为新的经济现象。边疆民族地区跨境劳动力的流入，缓解了边境地区城市化、工业化、市场化发展与劳动力不足的矛盾，跨境务工人员对边境地区的经济发展做出了不可忽略的贡献。但是由跨境务工潮所引起的出入境管理、毒品犯罪、疾病传播、社会治安、宗教纠纷、人口拐卖、民族矛盾等问题也对现行边境地区管理体制构成重大挑战，而长期以来我国对跨境务工人员缺乏管理经验和管理办法，边境地区的地方政府在实施管理时感到无法可依，对管理实践中的大量实际问题难以应对。由于缺乏明确的行政管理主体，地方政府对入境务工人员劳动强度大，工资收入低、劳动保护差、生产环境恶劣，以至人身权利受限等状况也听之任之。对因入境务工人员流入而产生的社会隐患问题也缺乏必要的关注和应对，形成对边境开放地区的健康潜在影响。解决跨境务工人员对边境地区产生的社会问题，协调与周边国家的关系，发展边疆民族地区经济，维护跨境民族的团结稳定，已成为当前边疆民族地区面临的现实和迫切课题。

一、跨境民族地区的入境务工对边境地区建设管理的影响

云南边境口岸众多，跨境民族地区也较多，作为国家级重点综合改革开放试验区的口岸重镇瑞丽市，其民族跨境务工问题尤其突出。就行政管辖而言，瑞丽市隶属于德宏傣族景颇族自治州，其陆路距州府芒市99公里，距省会昆明890公里，是起于上海的320国道的终点，也是昆瑞公路与印缅公路的交汇处。从地理情况看，其西北、西南、东南三面与缅甸木姐、南坎市山水相连、村寨相依。天然的自然环境造就了瑞丽与缅甸的多面接壤现状，而国境线的划分又将许多本来一体的村庄划分为两个国家，造成了瑞丽缅甸居民与中国居民跨境混居的现实情况。天然的边境地理条件与相同的民族文化氛围造成了跨境劳动力流动的便利性，两国边民之间血缘相连、气息相通，有密切的经济互市、人口互动的传统联系，经济往来、社会关系高度融合，边境人口和社区管理难度较大。依据2014年德宏州出入境口岸数据显示，每天由姐告出入境的3.6万人次中，缅籍人员就占3万余人，每年1千余万缅藉人次入境，这还不算每天从各非正式通道入境的数千边民。这1千多万人次的入境事由绝大多数是到口岸上的各货场和境内企业打工，其中有较固定的工作单位和岗位的约占四分之一，其余主要以打零工为主，流动性极大。瑞丽已成为缅甸在中国最大的国际劳务输出地²，是我国典型的跨境劳动力流入的代表性地区

瑞丽市前身是云南省瑞丽傣族景颇族自治县，境内有傣、景颇、拉祜、德昂、傈僳等5个少数民族跨境而居，且这些民族的族群主体均在境外，境外人口多于境内人口，从某种意义上看，瑞丽就是一个国际城市，瑞丽的民族问题不是单纯的国内少数民族关系问题，而是国际性的跨境民族关系问题，瑞丽的跨境外来务工问题涉及中缅关系，特别是敏感的缅北民族问题。瑞丽市的外来入境务工人员中多数是由跨境民族中的亲友介绍入境的，既使是一些来自下缅甸信奉伊斯兰教的罗兴亚人也与边境地区的跨境族群有相当的联系。跨境务工人员入境后与瑞丽本地居民在工作、生活、文化上密切接触，频繁互动，成为影响边境地区经济发展，社会和谐，民族团结、边疆稳定的新因子。全面考察跨境务工人员的成员构成、特点、现状及其在境内活动的基本规律和问题，结合现行跨境民族聚居地区的边境管理制度和体制改革，按我国法律并参照国际惯例科学构建入境务工人员管理体系，改进入境务工人员的管理体制和方式方法，是提高云南省乃至中国跨境民族地区人口和劳务管理的水平，增强中国同相邻国家特别是东南亚国家的跨境流动人口管理合作，完善跨境民族事务管理制度建设，规避因跨境民族务工纠纷而产生的境内同一民族的感情疏离，最终以此为契机积极推动中国一路一带战略的软环境建设，为制定国家层面的跨境民族政策的提供参考。

二、跨境民族地区入境劳动力现状分析

瑞丽的境外劳动力流入问题自改革开放以来一直存在。上世纪80年代，中国内地经济发展开始加速，而缅甸由于奉行封闭的社会经济制度，国内经济凋弊，大部分日用品，服装，机械，农器具需从瑞丽口岸进入到缅甸市场，缅甸藉境外少数民族到中国跨境务工的现象就时有发生，但主要集中在货场搬运等劳动量大的行业，大部份人白天到中缅边境口岸找活，晚上回缅甸境内居住。随着中国经济水平的提高，特别是瑞丽由一座边境小城发展为中缅边境上的最重要商业贸易中心城市后，当地居民收入与缅甸居民收入差距迅速加大，跨境民族群众到中国境内务工、居住，甚至移民、结婚成家已经成为瑞丽市十分普遍的现象。在中国长期工作已经成为缅甸跨境务工人员的新常态。作为缅甸最大的国际劳务输出地，瑞丽市的跨境民族务工人员大体有以下几个特点：

（一）跨境劳动力数量巨大、从业层次较低

长期在瑞丽工作的缅甸跨境劳工数量尚没有一个恰当的统计口径和准确的数字，不过依据瑞丽市防艾局2012年2月28日报显示，2012年全年瑞丽口岸总共对66658次缅方入境人员进行了艾滋病检测，按其3%的抽查比例（？），可推算出每天瑞丽市入境务工人员约6-7万人左右³，全年约在1500万人次，约占全年入境1680万总人次的89%。据2010年全国人口普查的结果，瑞丽全市常住人口全市总人口为 180627人⁴，可估算外来务工人员占全市总人口数的比例约为：66658/(180627+66658)≈26.96%。

由于缅甸劳工低廉的工资，瑞丽市大部分服务行业均将缅甸劳工作为聘用人员的首选，全市服务行业几乎均有缅甸劳工的身影。所从事的行业较广泛，从种植业到建筑业、加工业、进出口、物流运输业、餐饮服务业、文化娱乐业等劳动密集型行业，全市经济发展对跨境务工人员依赖度较高，除军、公、教外的绝大多数的行业均有缅甸劳工参与并且比例较高。以笔者所参与培训的几家较大的红木生产企业为例，受到培训的企业平均职工总数为700人左右，其中缅甸劳工的数量约为600人左右，总数已经接近总劳工数量的90%。来中国跨境务工的600多名缅籍工人中，男性约占总比例约为90%，缅甸女工则占10%左右，其主要从事电脑雕花、手工雕刻、木工、油漆等工种的劳动，几乎承担了企业大部分的生产加工任务⁵。而在其他服务、贸易类行业，缅甸跨境女工的数量比例超过了90%，男性从事服务、餐饮、贸易的人数则不足10%，缅甸劳工比例在服务、贸易类行业占比约为25%左右。而大量由边寨入境从事种养殖业的季节性和零时性农工则无法统计。总的来说，缅甸劳工在瑞丽市行业的占比达几乎到了100%-[ （34072+8386）/（138169+66658）] /[（34072+8386）/138169] =32.5%，跨境劳工已经成为瑞丽市劳动人口的重要组成部分。

（二）劳动力年轻、人口福利较大

依据瑞丽市政府建立的外籍流动人员管理服务站的相关数据：2011年以来，瑞丽市共解决1298名境外人员子女就学问题；2010年以来，跨境婚姻共登记备案1277对，按照2:1的父母子女抚养比例，已婚来瑞丽跨境务工人员仅占（1298×2）÷66658=3.89%，表明大部分跨境务工劳动者以未婚或已婚单身离家的情况为主，大大降低了地方的人口抚养比例。据泰国朱拉隆功大学亚洲移民研究中心发布的缅甸跨境劳工研究报告，进入泰国的跨境劳动力中18-25岁的年轻人占到了49.7%，26-50 岁的人口则占到了45.5%，3.8% 左右为青少年儿童⁶，大部分缅甸跨境劳动力为青壮年。这与瑞丽的情况相似。

中国社会科学院蔡昉所做的《人口因素对经济社会发展的贡献》研究显示，外来的庞大年轻人口可以加大地区的人口福利。如果用人口抚养比来进行研究，即16岁以下和65岁以上人口与劳动年龄人口的比率来表示人口结构因素对GDP的影响话，在改革开放期间，人口抚养比每下降1个百分点，可以提高人均GDP增长率0.115个百分点⁷。依据瑞丽市统计局公布的《2010年瑞丽市第六次全国人口普查主要数据公报》，瑞丽市全市的人口中，0-14岁的人口为 34072人，占总人口的 18.86%；15-64岁的人口为138169人，占总人口的 76.50%；65岁及以上人口为8386人，占总人口的4.64 %。依据外来人口66658的数量，外来人口降低了100%-[ （34072+8386）/（138169+66658）] /[（34072+8386）/138169] =32.5%，引进务工人口的增加对该地区经济增长贡献就将达到32.5*0.115=3.7375%，接近4%，人口福利较大。

（三）受教育程度低，劳动力弹性指数低

劳动力弹性指数是指劳动者所具有的潜在劳动能力，潜在劳动能力大，劳动者的职业技能就多，可选择从事的行业和在同一行业中可从事的岗位就多，反之就少。据《不同教育程度劳动力对经济增长的贡献》研究，教育程度与劳动力弹性指数呈正相关关系。按照《不同教育程度劳动力对经济增长的贡献》研究，初等教育程度劳动力产出弹性最小，无论是1996年还是2006年，中国初等教育程度劳动力产出弹性指数均相当于零，其自身劳动力对经济增长的贡献也最低。根据泰国朱拉隆功大学研究报告，在缅甸赴泰国的100万劳工中，26.8%的人完全没有受过教育，27.2% 的人接受过1-4年基础教育，34.4% 经历过5-8年初中教育，8.6% 的人经历过9-10年初中教育，只有 3% 的人经历过高中教育⁸。而依据云南民族大学国际职业教育瑞丽培训基地文化水平测试相关数据显示：在瑞丽的缅甸务工人员能基本掌握中文听、说、写技能的比例仅为0.16%，能够基本掌握中文听、说技能的约占培训人员总比例的0.5%，能够基本听懂中国话的，占培训人员总比例为1%左右⁹。600余培训人员学历全部在初以下，初中以下学历占到了100%。该组数据与泰国朱拉隆功大学对缅甸输泰劳工的统计数据基本符合。入境务工人员学历、文化水平均处于较低层次，且大部分务工人员因语言、文字障碍，尚不具备在中国独立生活的能力，需依靠其亲友族人为其联系打工企业，才能在中国找到务工岗位。而政府部门则只能从宏观上创造一个便于外来务工人员流入的宽松环境。入境务工人员中，除极少数技工外，大部分劳动者从事单纯的劳动力贡献工作。因此，除了对GDP的人口福利外，其劳动力弹性指数很低，这种低层次的单纯劳动力引进对冲了其所带来的人口福利，也容易在经济下行时造成大量失业，形成社会动荡的潜在隐患。

（四）入境务工人群的民族众多、文化差异大

瑞丽市的缅甸藉跨境民族是主要劳动力流入群体，有傣（掸）、景颇（克钦）、拉祜、德昂等跨境民族，也有汉族和缅甸其他民族。同时，缅籍巴基斯坦人、印度人、斯里兰卡人、孟加拉人、尼泊尔人等也是缅甸跨境劳动力输入的主要构成。民族的多样性，带来的是文化的多样性，民族文化的核心表现是宗教信仰，不同的宗教信仰产生不同的文化心理，而文化心理的不同往往会导致民族矛盾的产生。.据笔者对67户企业的700余入境务工人员的走访推算，在瑞丽的外藉务工人员中，傣、汉族群和斯里兰卡人、尼泊尔人多为佛教徒，约占70%；缅籍巴基斯坦人、印度人、孟加拉人、罗兴亚人多为伊斯兰教徒，约占20%，景颇（克钦）、拉祜、德昂等多为基督教徒，约占5%为，其他的信仰或无神论者占5%¹⁰，宗教信仰分化明显。不同的文化、宗教信仰带来了民族文化的繁荣，也带来潜在的文化的矛盾和冲突。在刑法学理论中：文化冲突容易导致行为规范上的冲突，如饮食、习惯等，诱使犯罪心理形成，弱化当事人的犯罪控制，最终引发犯罪¹¹，导致当地的社会治安状况恶化。事实上瑞丽这些年来万人刑事案件发案率节节上升，除经济犯罪外，很多恶性案件的起是因当事人之间生活习惯不同而由日常小事引起的。跨境劳动力自身受教育水平较低，是易诱发犯罪的主要人群¹²。加上边疆民族地区特殊的地理位置，使得很多跨境犯罪人员在中国境内犯罪后很容易逃回国内。由于语言与文字不通，警方在侦察、取証、抓捕、处置此类犯罪嫌疑人时存在很多实际困难，更易诱使跨境劳动人员从事走私、贩毒等不法活动，引发现实的社会问题。

三、跨境劳动力流动的相关理论分析

瑞丽市入境务工人员的现状反映了现阶段云南省边境民族地区跨境务工的普遍状况。大规模的境外务工人员流入对我国边境地区而言是个相对全新的情况，这是改革开放的必然结果，也是我国发挥市场在资源配置上的决定作用的合理选择。但面对这一新的情况，我们尚缺乏理论研究和实际经验的借鉴，边境地区地方政府在管理实践中出现一些问题也在情理之中，但对此要有清醒的问题意识，及时认真地进行分析研究，形成符合我国边境地区实际情况的科学认识和应对方法。一般而言，跨境务工现象是随着国际贸易产生而产生的，在国际贸易分类上属于跨境劳动力流动问题。早期的国家与国家之间，国际贸易的产生来源于不同国家劳动力生产技术水平的不同，工业革命以来，先行工业国为保护自己的国际贸易利益，大多禁止劳动力的跨国流动，单纯的劳动力输入几乎不可能被允许。随着国际贸易与科学技术的发展，规模化、标准化生产成为现实，国家之间的劳动力技术水平差距相对缩小，不再成为国家之间贸易利润差异的重要因素，使得跨境劳动力流动成为可能，跨境劳动力流动的理论研究也因此而然产生。

（一）以H-O理论对中国入境劳动力分析

早期的古典经济学家亚当·斯密对跨境劳动力流动持否定观点，他的绝对成本理论认为，国际分工是国际贸易的基础¹³，有分工才会有交换，国际贸易才会可能。此后，大卫·李嘉图在亚当斯密绝对成本理论基础上提出了比较成本理论。认为：生产技术上的相对差别，就会出现生产成本和产品价格的相对差别，进而获得比较利益，产生国际贸易¹⁴。赫克歇尔·俄林继承和发展了李嘉图的比较成本理论，提出了要素禀赋论，用生产要素的丰缺来解释国际贸易产生的原因。俄林认为，商品价格的绝对差异是由于成本的绝对差异，而成本的绝对差异是由于：第一生产要素的供给不同，即两国的要素禀赋不同，不同的国家在制造同一商品上的成本不一样；第二，不同产品在生产过程中所使用的要素的比例不同（要素密集程度不同），即不同的国家可分为资本密集型和劳动密集型。

依据这一论断，赫克歇尔和俄林提出来H－O定理（即赫克歇尔—俄林理论）认为资本充裕的国家在资本密集型商品上具有相对优势，劳动力充裕的国家在劳动力密集型商品上具有相对优势。一个国家在进行国际贸易时，出口密集在其相对充裕和便宜的生产要素的商品，而进口密集使用其相对缺乏和昂贵的生产要素的商品¹⁵。

H－O模型假定只有两种生产要素：劳动和资本。将H－O模型带入中国同周边不发达国家进行分析，可以解释中国通周边国家劳动力流动的原理。

进行以下假设：

1、假定有两种产品X和Y，且X商品是劳动密集型商品，Y商品是资本密集型商品。要素密集是通过对两种商品生产中投入的资本－劳动比率进行比比较而確定的，资本－劳动比率（K/L）高的为资本密集型商品，资本－劳动比率低的为劳动密集型商品。与周边邻国比，中国属于资本充裕型国家，周边不发达国家属于劳动力充裕型国家。

2、中国的资本价格与劳动力价格之比小于A国，因此中国资本充裕，周边国家劳动力充裕；两国具有相同的偏好，即均希望通过国际贸易获得利益，说明两国有同一组社会无差异曲线。

可以得出以下两个结论：

1、在未进行国际贸易前，如图1，X商品劳动密集型，Y商品资本密集型。周边不发达国家生产的X较多、中国生产的Y相对较多，图中显示过A点的切线比过A＇点的切线平坦，这意味著PA<PA＇，也即周边不发达国家的X商品的相对价格小于中国的X商品相对价格，周边不发达国家在X商品上具有相对优势，中国在Y商品上具有相对优势。周边不发达国家出口X进口Y、中国出口Y进口X，各国都是出口密集使用其相对充裕的生产要素的商品，而进口密集使用其相对缺乏的生产要素的商品。

2、国际贸易开始后，如图2，当周边不发达国家出口X进口Y，中国出口Y进口X时，周边不发达国家逐步增加X生产、减少Y 的生产；中国逐步增加Y的生产、减少X的生产。当两国X商品相对价格都变成PB时，生产点的移动就停止。这时斜率為PB的直线与PPFA、PPFB分別相切于B、B＇，B、B＇分別为周边不发达国家、B国际贸易后的生产点。

图1 国际贸易前的均衡              图2国际贸易后的均衡

H－O定理为资本和劳动力的跨国流动提供的一定的理论的可能性，即资本或劳动力跨国流入他国寻求更低的制造成本，我们运用H－O定理对中国同周边不发达国家的国际贸易进行分析的结果表明：在进行国际贸易后，周边不发达国家会将他的富裕劳动力输入到中国，可以降低资本价格与劳动力价格之比，提高资本密集型Y产品的产量，并可以降低其劳动密集型货物X的生产，达到贸易平衡；另一方面，中国已成为资本密集型国家，也将大量引进周边不发达国家劳动力，降低劳动密集型X产品的成本，增加产量，同时适当减少Y产品的产量，已达到中国的贸易平衡；最终，双方两个国家都将从平衡的国际贸易中获得相关利益。

以上的H－O定理分析与假设揭示了中国同周边国家劳动力流动的现实依据、流动规律及其必然性，只要中国经济发展优于周边国家，跨境劳动力的流入将不可避免，并将会促进中国经济发展的产业转型并达成与周边国家国际贸易的共赢。

（二）对跨境劳动力流入的人力资本分析

随着全球经济一体化的发展，H－O定理关于资本与劳动力流动的假设变成了现实，但是由于H－O定理缺乏可参考的实际模型，为研究劳动力的跨国流动实践与管理问题，以基辛（D.B. Keesing）、凯南（P.B. Kenen）、舒尔茨（T.W. Schultz）为代表，对H-O理论（要素禀赋理论）作了进一步扩展，将人力资本作为一种新的生产要素引入，引伸出人力资本理论。该理论认为：人力资本则是体现在人身上的资本，即对生产者进行教育、职业培训等支出及其在接受教育时的机会成本等的总和，表现为蕴含于人身上的各种生产知识、劳动与管理技能以及健康素质的存量总和¹⁶。

将人视为资本的一种，就赋予了人以资本的性质，具有了跨国流动和利用的可能性和必然性。人力资本论提出了两个重要核心观点，一是在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用；二是人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分。人力资本理论将劳动力视为资本，只要管理者或劳动者进行适当的人力资本投资，就可以获得足够的人力资本收益。如何在跨国劳动力流动过程中，发挥人力资本的最大作用，提高投入与产出收益，提高跨境人口素质，是跨国务工管理中面临的新的挑战，也是地方政府对于跨境务工这种新的事物发展应当持有的态度和管理方向。

将人力资本理论代入中国跨境劳动力流动进行分析发现：就跨境务工而言，我国作为跨境劳动力流入国，政府天然的处于人力资本的管理者位置，要充分而有效地利用好外来人力资源，就需要肩负起管理人力资本投资的责任。人力资本理论对管理人力资本有以下几个主要论点：

1、在人的一生中,最优投资量是随着年龄的增长而下降的，对年轻人的人力资本投资优于对年老者的人力资本投资。

2、打算在劳动力队伍中逗留年限较短的人或一年中较少工作的人，对人力资本投资的动力较小，因为他们的投资收益也较少。

3、依据工资率定义W=a(e)×H分析，a取决于人的努力程度，如果a变小，收益会变小，对人力资本投资动力也小。

依据以上经济学结论，我们对于跨境劳动力资源的管理应从单纯的引入使用逐步进入到人力资本投资阶段，应当为年轻的跨国劳动力的提供教育培训，其投资效果将从这些劳动力能力的提升中得到回报。要针对那些已经或准备长期在中国生活的的跨境劳动者的制订教育培训规划，以达到提高流入的人力资本投资收益的结果。目前，瑞丽市政府已经对跨境流入的劳动力进行了一些在中国生活和工作基本技能培训， 针对入境务工人员汉语水平差、职业技能低的现状，2014年12月由教育部主导，在瑞丽市成立了“外交部、教育部‘中国-东盟教育培训中心’”、“云南民族大学国际职业教育瑞丽培训基地”等跨境劳动力人力资源培训项目，为跨境务工人员免费进行语言、交通安全、卫生防疫知识的短期基本培训。 目前这项工作刚开始，地方政府也还没有意识到这项工作的巨大效益，但是持之以恒，必能收到既有利边境管理，又有利地方经济发展和社会稳定的功效。

四、完善边境地区跨境务工管理的对策思考

完善边疆民族地区入境务工人员的管理，是维护边疆稳定、促进民族团结、保持睦邻友好的新内涵，也是帮助边疆地区自觉融入“一带一路”国家战略，加快边疆发展的新要求。针对瑞丽市边疆民族地区跨境务工管理的现状，借鉴跨境劳动力流动的有关理论，特别是禀赋理论与人力资本学说的相关观点，就我国制定相关法律法规和具体政策提出几点思考。

（一）从维护边疆稳定，民族团结的大局强化跨境务工的管理

我国是一个多民族国家，也是一个多民族跨境而居的国家。对待跨境民族地区的劳动力输入问题，一方面要坚持国家主权至上原则，制定相应的劳务输入法，使劳务输入得以在法治的框架内有序进行。在边境管理上要依法加强出入境管理，对出入境人员依法进行证件核查、信息采集、登记查验，做到进有录，住有登、行有踪。对入境人员的信息采集和管理必须全面和充分，为管理、教育和服务提供信息平台。另一方面要坚决维护边疆民族团结，坚持党的民族政策和睦邻方针，对跨境劳动力流入对经济发展的积极效果予以肯定，对跨境民族同胞到我国进行劳务流动持积极的欢迎态度，简化跨境务工审核手续，为入境务工劳工提供用工信息，为企业推介人力；再一方面，要充分利用好中国经济领先发展的优势，把流入的廉价劳动力资源作为地方招商引资和经济发展的新优势充分利用起来，吸引内地劳动密集型产业向边境地区转移。要保护好跨境务工的劳务资源，协调好劳资关系，维护好跨境务工人员的基本权利，为其提供必要的帮助和服务。

（二）从经济社会发展的客观需求认清境外劳动力流入的必然性

随着中国经济稳定持续式的发展和人口老龄化的加速到来，周边欠发达国家的劳动力流入中国，为中国的经济发展和社会需求服务，已是不可避免的客观趋势。未来30年是中国人口陡降，劳动力由充裕转向稀缺的关键时期。劳动力的稀缺已成为中国实现可持续发展的重要制约。境外劳动力是缓解国内劳动力不足，促进国内产业升级，改善国民福利的新资源。适当地吸收和接纳境外劳动力，是获得额外的人口福利和顺利实现我国人口战略平稳过渡的新选择。

正视输入境外劳动力的必然性和必要性，发挥好入境劳动力在我国经济发展和产业结构调整期的重要替补功能，将是我国经济整体进入新常态后的重大战略措施。支持边境地区地方政府率先介入境外劳动力输入的管理工作，鼓励和支持边境地区政府对跨境劳动力进行管理和服务，是提高入境劳动力管理水平，改善入境劳动力对当地经济增长的贡献，变单纯的人口福利引入为劳动价值引入，保障和加强边境地区经济发展和社会管理的重要措施。

（三）加快《境外劳动力输入管理办法》的制定和实施

作为对入境劳动力管理的重要环节，需要中央政府从宏观上重视对入境劳动力问题的管理，尽早制定《境外劳动力输入管理法》。对瑞丽市这样的境外劳动力流入的重点地区，依法输入和管理入境劳动力已是十分迫切的问题。从制定全国性的《境外劳动力输入管理法》的战略高度看，目前尚不具备充分的理论准备和经验积累，有必要通过试点先积累一些实践经验，再来着手相应的立法。有览于些，可以充分发挥瑞丽综合改革试验区和民族自治地区的政策优势，以瑞丽市为试点，制定相关指导政策，鼓励地方政府在现行出入境管理制度框架下，参照国际通行的惯例制定一些符合边境地区入境劳动力管理需要的试行办法，对入境劳动者进行系统有序的管理。既保证正常的出入境管理秩序，又能适应边境地区入境劳动力管理的特殊要求。要从便于对入境劳动力进行管理、教育、服务和维护其基本权益的角度研究和制定相应的政策法规，确定相应的行政管理主体和行政责任范围。要从边境口岸出入境登记开始严格身份管理，对每个入境务工人员做到出入必录、住留必报。对用工单位和个人除要做到用必报备、辞必有踪、出必有据外，还要落实治安、防疫、劳保等相应的管理责任。要加强跨境村寨的乡规民约建设，对境外流入人员实行登记报备制度，使边境地区政府对流入劳动力的情况和动态有清晰准确的把握。要从便于综合执法的角度制定管理体制，建立有边防、公安、行政、司法、劳务、社区管理共同参与的境外务工人员管理体系。此外，还应根据民族边境地区管理的特殊需要，对境外各种宗教组织和非政府组织在流入务工人员中的活动加以限制，对入境务工人员的政治活动和宗教活动可参照其他国家对外国人此类活动明令禁止或限制的做法，划定范围，严加管制。

（四）建立综合入境务工人员的管理服务体系。

一般而言，我国边疆民族地区与内地相比，普遍存在经济文化发展落后，管理能力不足，教育水平低，人才匮乏等问题。不仅难经以满足当地经济社会发展的需要，更无力兼顾入境务工人员的需要。但是如前所述，境外输入的劳动力以青壮年为大多数，对这些成本低廉而价值潜力较高的人力资源进行增殖培训可以收到投入少见效快的效果，是极为经济的选择。边疆和边境地区的各级地方政府应改变单纯管理的传统思路，把管理与教育、服务结合起来，寓管理于教育、培训、服务之中。把对入境劳动力的入境教育与相应的谋生能力培训结合起来。制定相关的政策，扶持和鼓励社会力量参与对入境劳动力的培训工作，明确要求雇佣入境劳动力的企业协助培训工作。对入境劳动力个人在入境登记时就进行引导教育，让其能够主动地接受有关的培训，提升他们的自身技能和知识文化水平。并设立相关激励机制，教育入境劳动者了解和遵守我国的法律法规，帮助他们提升谋生能力和职业技能，目前，在瑞丽市已成立有教育部主导的“中国-东盟教育培训中心”、“云南民族大学国际职业教育瑞丽培训基地”等一系列机构的，承担了瑞丽市对入境务工人员的培训工作。但地方政府与这些新成立的培训机构间尚缺乏必要的沟通，政府部门对如何利用社会培训机构对入境务工人员进行能力培训也缺乏必要的指导，而培训机构的课程设置等更需要针对入境劳动力的情况进行有针对性的调整，需要积极扩展培训领域，从现在单纯的文化、语言等基础培训，扩展为职业技能、专业知识的中、高级培训，使得入境劳动者能够获得更好的工作技能，提高跨境劳动力的工作水平，为边疆民族地区的发展提供额外的动力支持。

（五）借鉴国际经验制定合理管理措施

泰国位处东南亚的中心位置，是东南亚跨境劳动力流入的主要国家。缅甸、老挝、柬埔寨每年都有大量的跨境劳动力流入泰国寻求新工作机会并在泰国长期生活，虽然没有详细的统计数据，但朱拉隆功大学的研究人员估计截止2008年有接近100万登记在册的缅甸劳工在泰国生活和工作¹⁷。泰国的缅甸劳工在1992年以前一直是非法的。1992年迫于压力，泰国开始允许对部分跨境劳动者发放了部分区域的工作签证。2001年泰国又再次修改跨境劳工管理规定，允许跨境劳动者持签证在泰国所有的地区进行工作，并在2007年大幅度的简化了私人雇佣者对跨境劳动力雇佣的登记手续。为解决跨境劳工的生活、工作、犯罪等管理问题，泰国政府还与缅甸，老挝和柬埔寨2003年6月签署了跨境劳工双边合作和理解的对合作备忘录（MOU），并邀请众多国际组织参与到其中¹⁸。

我国在处理入境劳动力流入问题上，可以借鉴泰国的处理经验，积极管理入境劳动力流入人员，鼓励合法的入境劳动者到中国边疆民族地区进行工作，坚决打击非法跨境劳动者，简化我们国家的入境劳动手续。同时，中国可以加大与周边跨境劳动力流入较大的国家，如缅甸、老挝、柬埔寨、越南的合作，共同管理跨境劳动者，维护合法跨境劳动者的正当权益，合作打击极少数跨境劳动者的非法犯罪活动，减少跨境劳动者对犯罪逃回国内逃避惩罚的侥幸心理，维护边疆民族地区的和平与稳定。